قال الخبير الدستوري أستاذ القانون العام في كلية الحقوق بجامعة الكويت د. محمد الفيلي، إن من النتائج التي أكدها حكم المحكمة الدستورية أخيراً بعدم دستورية المادة 16 من اللائحة الداخلية لمجلس الأمة، أن مبدأ الفصل بين السلطات لا يعني تحررها من حكم الدستور، وأن للمحكمة بسط رقابتها على ذلك، فضلاً عن أن مجلس الأمة مدعو إلى إعادة النظر في لائحته الداخلية. وأوضح الفيلي، في دراسة قانونية بعنوان «سقوط العضوية بين الدستور والقانون وحكم المحكمة الدستورية»، وخصّ بها «الجريدة»، أن القول بإخضاع اللائحة لرقابة «الدستورية» تجاوز لمبدأ الفصل بين السلطات ويتعارض مع الدستور، الذي قرر خضوع كل سلطة من السلطات الثلاث لأحكامه، وقرر بوضوح وجود جهة قضائية تراقب دستورية التشريعات. ورأى أن المحكمة كان بإمكانها أن تكتفي بتقرير عدم دستورية الحالة محل الطعن، لكنها قررت ارتباط الحالات الأخرى الواردة في المادة 16 بسبب عدم الدستورية الوارد في الحكم محل الطعن، وفيما يلي نص الدراسة: أثار صدور حكم المحكمة الدستورية في الطعن 6 لسنة 2018 ردود فعل متباينة، بعضها ينطلق من التأييد، وبعضها يتضمن الاعتراض، وبعض هذا الاعتراض تم بناؤه على أساس الخشية على مبدأ الفصل بين السلطات والخشية على المؤسسة النيابية من إضعافها على نحو يخالف الدستور. في ظني أن اللبس أساسه عدم تتبّع أصل الموضوع كما أن عدم تتبّع منهج المحكمة في عدد من السوابق يساعد في فهم موقف بعض المعترضين. وإذا كان المبدأ هو وجوب احترام أحكام القضاء، وهذا المبدأ هو أساس الاستقرار في المجتمع الإنساني، فإن وجوب الاحترام بتنفيذ حكم القضاء لا يمنع التحليل العلمي للحكم، ومن الممكن أن يصل الباحث إلى اتفاق أو اختلاف مع المحكمة. نعرض أولاً لموقف الدستور من استمرار العضوية، بعد ثبوت وجودها، ثم نعرض لموقف الدستور من سقوط العضوية، بعد ذلك نعرض لموقف المحكمة في حكمها الصادر بتاريخ 19/12/ 2018. أولاً: موقف الدستور من الشروط الواجب استمرار توافرها في عضو مجلس الأمة يقرر الدستور في المادة 82 أنه "يشترط في عضو مجلس الأمة: 1- أن يكون كويتي الجنسية بصفة أصلية وفقاً للقانون. 2- أن تتوافر فيه شروط الناخب وفقاً لقانون الانتخاب. 3- ألا تقل سنه يوم الانتخاب عن ثلاثين سنة ميلادية. 4- أن يجيد قراءة اللغة العربية وكتابتها". ويترتب على حكم الفقرة الثانية من المادة المذكورة أن فوات شرط من شروط الناخب كما يقررها قانون الانتخاب له أثر على سلامة العضوية. وقانون الانتخاب قرر في مادته الثانية أنه "يُحرم من الانتخاب المحكوم عليه بعقوبة جناية أو في جريمة مخلّة بالشرف أو الأمانة إلى أن يرد له اعتباره". ويلاحظ أن بعض أحكام المادة الثانية مقرر في الأصل بقانون الجزاء، كما أن قانون الجزاء يتضمن أحكاماً ترتب آثاراً على عضوية العضو حال حرمانه من حق الانتخاب نتيجة الحكم عليه بعقوبة جناية، وهي أحد أسباب الحرمان من حق الانتخاب الواردة في المادة الثانية من قانون الانتخاب. وفي هذا الصدد تقرر المادة 68 من قانون الجزاء أن "كل حكم بعقوبة جناية يستوجب حتماً حرمان المحكوم عليه من الحقوق الآتية: 1- تولّي الوظائف العامة أو العمل كمتعهد أو كملتزم لحساب الدولة. 2- الترشيح لعضوية المجالس والهيئات العامة أو التعيين عضواً بها. 3- الاشتراك في انتخاب أعضاء المجالس والهيئات العامة". وتقرر المادة 69 " إذا كان المحكوم عليه بعقوبة جناية يتمتع وقت صيرورة الحكم واجب النفاذ بحق من الحقوق المنصوص عليها في المادة السابقة، تعين حرمانه فوراً من ذلك". والنص السابق لا ينطبق على الناخب في انتخابات مجلس الأمة لوجود نص خاص في قانون الانتخاب، وهو لم يكن مطبقاً على أعضاء مجلس الأمة ممن يصدر في مواجهتهم حكم في عقوبة جناية لوجود نص خاص يحكم حالتهم، وهو نص المادة 16 من اللائحة الداخلية لمجلس الأمة، الذي ينظم حالات سقوط العضوية، وقد كان يستلزم موافقة من المجلس لإمكان ترتيب الأثر، الذي تقرره المادة 68 من قانون الجزاء. ومن باب الاستطراد نلاحظ أن سبب تقييد حكم المادتين 68 و 69 من قانون الجزاء بحكم المادة 16 من اللائحة الداخلية لمجلس الأمة هو صدور اللائحة المذكورة بقانون، ولو صدرت اللائحة بقرار عن المجلس دون مرور هذا القرار بإجراءات إصدار القانون لانفتح الباب للتساؤل عن جواز ذلك، فلائحة المجلس إن صدرت مستندة على قرار المجلس فقط ستكون أدنى من القانون الذي يصدر بقرار المجلس وتصديق الأمير. وسبب التساؤل سيكون: هل إفراد أعضاء مجلس الأمة بأسلوب خاص لتطبيق أحكام القانون جائز حتى لو لم يرد هذا التخصيص بنص خاص في الدستور؟ للتعامل مع السؤال السابق يلزم توضيح أمرين، هما: هل للحصانة البرلمانية علاقة بسقوط أو إسقاط العضوية؟ هل حدد الدستور أسباب وحالات نهاية العضوية أم اكتفى بتقرير آثار شغور المقعد النيابي؟ الإجابة عن الأسئلة السابقة ستؤدي إلى تحديد موقف الدستور من سقوط العضوية. ثانياً: موقف الدستور من سقوط العضوية الحصانة البرلمانية مقررة في الدستور على شكلين، موضوعية وإجرائية. الحصانة الموضوعية كما تقرر المادة 110 من الدستور ومحل هذه الحصانة هو عدم جواز مؤاخذة العضو عن تعبيره عن آرائه وأفكاره متى كان ذلك أثناء جلسات المجلس أو لجانه. أما الحصانة الإجرائية كما تقررها المادة 111 من الدستور فهي تحمي العضو من الإجراءات الجزائية إذا كان الاتهام الموجب لهذه الإجراءات كيدياً، وفق تعبير اللائحة الداخلية لمجلس الأمة، وكان ذلك أثناء دور الانعقاد وهي لا يحتج بها إذا كان القبض أثناء ارتكاب الجريمة، وهذا منطقي لانتفاء شبهة الكيدية في الإجراء الجزائي. يتضح من العرض السابق أن الحصانة الإجرائية، وهي استثناء من مبدأ المساواة أمام القانون وأمام القضاء، لا تمتد لتنفيذ الأحكام القضائية لأن الحكم لا يوصف بأنه ادعاء كيدي. هل يوجد نص آخر يحمي عضو مجلس الأمة من الآثار المقررة في المادتين 68 و 69 من قانون الجزاء أو بالمادة الثانية من قانون الانتخاب، التي تحيل لها المادة 82 من الدستور؟ قد تكون الحماية موجودة في المادة 16 من اللائحة الداخلية لمجلس الأمة، وهي المادة التي لم تعد موجودة نتيجة حكم المحكمة الدستورية. لكن ما الأساس القانوني للمادة 16 وهل محتواها يتعارض مع الدستور؟ 1– الأساس القانوني للمادة 16: تنص المادة 117 من الدستور على أن "يضع مجلس الأمة لائحته الداخلية متضمنة نظام سير العمل في المجلس ولجانه وأصول المناقشة والتصويت والسؤال والاستجواب وسائر الصلاحيات المنصوص عليها في الدستور. وتبين اللائحة الداخلية الجزاءات، التي تقرر على مخالفة العضو للنظام أو تخلفه عن جلسات المجلس أو اللجان بدون عذر مشروع". ولما كان إعلان شغور المقعد البرلماني مناط بمجلس الأمة يكون إسقاط العضوية أو تقرير سقوطها أمر يدخل بطبيعته في المسائل التي يناط تنظيمها بلائحة المجلس المذكورة في المادة 117 من الدستور. سقوط العضوية التحليل السابق يقود إلى القول، إن إناطة تنظيم موضوع سقوط العضوية باللائحة الداخلية مرتبط بموضوع تقرير وجود اختصاص المجلس بإعلان الخلو المقرر في المادة 84 من الدستور، وليس لتنظيم آثار صدور الأحكام القضائية أو لتنظيم آثار تخلّف شروط الناخب كما قررها قانون الانتخاب، ويترتب على ذلك عدم جواز ترتيب أثر خاص لصدور الأحكام القضائية في اللائحة الداخلية لمجلس الأمة. ومع إمكان ترجيح التحليل السابق لكن الشروط الواجب توافرها في الناخب لا تقتصر على ما قرره قانون الجزاء في المواد 68 و 69 كما أن شرط الأهلية المشار له ضمناً في المادة 82 لم يرد واضحاً في قانون الانتخاب، وهذه أمور تتصل بعمل المجلس ويلزم تنظيمها. نخلص مما سبق إلى القول، إن وجود نص ينظم سقوط العضوية يمكن ربطه بحكم المادة 84 من الدستور، ويمكن أيضاً ربط أهمية وجوده بحكم المادة 82 من الدستور. لكن يبقى من المهم حسم الرأي في مدى إمكان إخضاع أحكام هذه اللائحة لرقابة المحكمة الدستورية على النحو الذي قرره الدستور في المادة 173. هل هي نص دستوري بالمعنى الشكلي فلا يجوز للمحكمة الدستورية بسط رقابتها عليه أم أنها تشريع يعرض لموضوع دستوري ولكنه ليس قاعدة دستورية بالمعنى الشكلي؟ بعبارة أخرى هل تبسط المحكمة الدستورية رقابتها عليها كبقية التشريعات التي تراقبها أم هي عصية على رقابة المحكمة الدستورية؟ من الناحية العملية سبق للمحكمة أن راقبت دستورية نص من نصوص اللائحة، وأول حكم لها في هذا الموضوع صدر بتاريخ 11/7/1981 في الطعن 2/1981 المقدم من مجلس الأمة، والخاص بدستورية المادة 114 من لائحة مجلس الأمة. ونحن نعتقد أن لائحة مجلس الأمة حتى لو كانت صادرة بقرار عن مجلس الأمة دون أخذ شكل القانون هي تشريع. وكل تشريع يلزم أن يحترم التشريع الأعلى منه، والقانون والدستور سيكونان أعلى منها. والقول بأن في إخضاعها لرقابة المحكمة الدستورية تجاوز لمبدأ الفصل بين السلطات يتعارض مع الدستور، الذي قرر خضوع كل سلطة من السلطات الثلاث لأحكامه، كما قرر بوضوح وجود جهة قضائية تراقب دستورية التشريعات. موافقة الأغلبية 2 – مدى دستورية الأحكام الواردة في المادة 16 من اللائحة: يجري نص المادة 16 على النحو التالي": "إذا فقد العضو أحد الشروط المنصوص عليها في المادة 82 من الدستور أو في قانون الانتخاب أو فقد أهليته المدنية سواء عرض له ذلك بعد انتخابه أو لم يعلم إلا بعد الانتخاب أحال الرئيس الأمر إلى لجنة الشؤون التشريعية والقانونية لبحثه، وعلى اللجنة أن تستدعي العضو المذكور لسماع أقواله إذا أمكن ذلك، على أن تقدم تقريرها في الأمر خلال أسبوعين على الأكثر من إحالته إليها. ويعرض التقرير على المجلس في أول جلسة تالية، وللعضو أن يبدي دفاعه كذلك أمام المجلس على أن يغادر الاجتماع عند أخذ الأصوات، ويصدر قرار المجلس في الموضوع في مدة لا تجاوز أسبوعين من تاريخ عرض التقرير عليه. ولا يكون إسقاط العضوية إلا بموافقة أغلبية الأعضاء، الذين يتألف منهم المجلس باستثناء العضو المعروض أمره، ويكون التصويت في هذه الحالة بالمناداة بالاسم ويجوز للمجلس أن يقرر جعل التصويت سرياً". والنص يقرر أن العضوية لا تسقط بمجرد قيام السبب المقرر لتحقق السقوط، ولكن يلزم تدخل أعضاء مجلس الأمة لتقرير السقوط ولذلك نحن بصدد إسقاط وليس مجرد سقوط. ولعل واضع النص كان يقصد أن التدخل بالتصويت أساس وجوده هو مجرد التيقن من وجود السبب القانوني، وليس ربط تنفيذ القانون بسلطة تقديرية مبنية على مجرد الملاءمة السياسية. على كل حال كشف التصويت على طلب إسقاط عضوية عضوين عن واقع فهم الأعضاء للنص وربطه بالملاءمة السياسية فقد كان أساس طلب إسقاط العضوية إدانة عضوين من أعضاء المجلس بعقوبة جناية بحكم بات واجب النفاذ فوراً. إذا صياغة النص تجعل فهمه يستقيم على النحو الذي فهمه أغلب أعضاء المجلس في تصويتهم المشار له. أو لنقل بأن الواقع العملي أكد أن أعضاء مجلس الأمة، وهم المخاطبون بالنص، يمكنهم فهمه على النحو الذي فهموه به. الفهم السابق للنص يجعله مخالفاً للدستور لأن الاستثناء الذي قرره الدستور يقتصر على الحصانة المقررة في المادة 111 من الدستور، وهي لا تشمل أحكام الإدانة واجبة النفاذ. كما أن موضوع الطلب محل التصويت لم يكن تطبيق المادة 111 من الدستور، بل كان تطبيق أحكام المادة 82 من الدستور. ربط نفاذ الحكم النهائي أو البات بموافقة أعضاء مجلس الأمة يخالف مبدأ المساواة أمام القانون وأمام القضاء دون إجازة من الدستور لهذه المخالفة. وعدم الدستورية ربطاً بالمادة 82 متحقق في حالة صدور حكم بات فوري النفاذ بعقوبة جناية، ولكنه غير متحقق بالنسبة للإدانة في جريمة مخلة بالشرف والأمانة دون أن تكون بعقوبة جناية. كما أن إسقاط العضوية في حالة فقدان الأهلية غير مقرر بقانون الانتخاب أصلاً، وبالتالي لا محل للقول بوجود مخالفة لحكم المادة 82 من الدستور، ولكن توجد بالتأكيد مخالفة لمبدأ وجوب احترام الأحكام القضائية بإنفاذها. نخلص مما سبق إلى القول، إن بعض أحكام المادة 16 تتضمن من حيث صياغتها مخالفة لبعض أحكام الدستور. وجود شبهة المخالفة قاد لتقديم الطعن بدستورية المادة 16 من لائحة مجلس الأمة الصادرة بالقانون 12 لسنة 1963. وبعد الطعن صدر حكم المحكمة الدستورية رقم 6 لسنة 2018. ثالثاً: موقف المحكمة الدستورية كان أساس الطعن في دستورية المادة أن النص على النحو الذي تمت كتابته يفيد بأن مجلس الأمة لا يصوت على طلب إسقاط العضوية على أساس توافر الحالة القانونية التي يكون إسقاط العضوية سبباً لوجودها، ولكن النص يفهم على نحو يجعل التصويت مرتبطاً بتقدير العضو لملاءمة إسقاط العضوية. وقد قررت المحكمة عدم دستورية كامل المادة 16 من اللائحة، كما أشارت في منطوق الحكم إلى وجوب ترتيب آثار عدم الدستورية مع تحديد في الحيثيات أن تنفيذ الحكم يقتضي تطبيق المادة 84 من الدستور "لزوماً دون أي تراخٍ أو إبطاء أو ترخص أو تقدير نزولاً على حكم الدستور". كيفية تنفيذ حكم المحكمة 1 – تحديد أسلوب تنفيذ الحكم الأصل أن تحكم المحكمة في دستورية التشريع، فإن قررت عدم الدستورية يعتبر التشريع أو الجزء الذي قررت عدم دستوريته من التشريع كأن لم يكن تاركة للسلطات العامة ترتيب آثار الحكم وفق القاعدة المقررة في عجز المادة 173 من الدستور. وتكون النتيجة الطبيعية للحكم محل النقاش أن تصويت المجلس لم يكن مستنداً لنص يحمله، وبالتالي يكون بحكم المنعدم لأن القانون في المادتين 68 و69 من قانون الجزاء رتب النتيجة، وبالتالي فإن العضوية محل التصويت المنعدم تكون ساقطة منذ صدور حكم محكمة التمييز. وهذه النتيجة تترتب حتى لو قلنا بأعمال حكم المادة 50 من قانون الانتخاب، وهي نص في الأساس لم يعد قائماً بصدور اللائحة الداخلية. حرص المحكمة على تقرير أسلوب تنفيذ الحكم له في رأينا سببان محتملان: الأول قد يكون واقعياً، وهو أن المكلف بتطبيق المادة 16 أثبت أن قراءته للنص تشوبها رغبة بعدم أعمال التفسير الأقرب لمقاصد النص. أمام مثل هذا الواقع يلزم زيادة التوضيح والتأكيد لقطع دابر محاولة حمل النص على غير ما يحتمل في الأحوال العادية. ولعل المحكمة في تقرير عدم الدستورية اعتمدت واقع فهم المكلف للنص، ولم تعتمد التفسير الممكن للنص مجرداً عن واقع فهمه. والسبب الثاني قد يكون وجود سوابق للمحكمة في تبيان الآثار المترتبة على الحكم. فهي عندما قررت عدم سلامة كامل العملية الانتخابية عام 2012 قررت وجوب إعادة الانتخاب خلال شهرين لأن الدستور لم يتضمن حكماً صريحاً في هذه الحالة، فالدستور يوجب إعادة الانتخاب خلال شهرين عند نهاية الفصل التشريعي على نحو معتاد أو بعد الحل، أما في حالة بطلان الانتخابات فلا يوجد حكم صريح. 2 – إلغاء كامل المادة المادة 16 تتضمن ثلاثة أسباب صريحة لإسقاط العضوية مع إحالة لأسباب أخرى قد ترد في قانون الانتخاب والطعن كان منصباً على حالة من الحالات المذكورة في قانون الانتخاب، وكان يمكن للمحكمة أن تكتفي بتقرير عدم دستورية الحالة محل الطعن، ولكن المحكمة قررت ارتباط الحالات الأخرى الواردة في المادة 16 بسبب عدم الدستورية الوارد في الحكم محل الطعن. مع احترامنا لاجتهاد المحكمة إلا أن حالة الحكم في جريمة مخلّة بالشرف والأمانة تحتاج إلى قرار من المجلس لتأكيد المفهوم ما دام القانون لم ينط هذا الاختصاص بالقاضي، وعقوبة الجناية غير النافذة وقت صدور الحكم تثير أيضاً مشكلة في تقرير وجودها. عدم تنظيم هذه المواضيع تحت عنوان سقوط العضوية أو إسقاطها سيحول بحثها واقعياً في إطار المادة 18 من اللائحة، والتي يفترض أنها تنظم فقط إعلان شغور المقعد البرلماني، وهذا أمر غير محمود ويجعل المادة 16 تظهر للوجود في جسد المادة 18. على كل حال، فإن المحكمة تدعو المشرع ضمناً لإعادة صياغة المادة 16 على نحو يزيل عنها أسباب عدم الدستورية. في نهاية المطاف، أظن أهم نتيجة يمكن استخلاصها هي أن مبدأ الفصل بين السلطات لا يعني تحررها من حكم الدستور. كما أن مجلس الأمة مدعو لإعادة النظر في لائحته الداخلية، علماً أن صدورها على شكل قانون يوفر لها من الناحية العملية قوة أكثر في بعض المسائل.